Конституционно-правовой статус Президента РФ

СОДЕРЖАНИЕ

“” Введение
“” Глава 1. Формирование института президента в России и статус Президента
“” .1. Историческая обусловленность возникновения института президентства
“” .2. Статус президентской власти в России по Конституции 1993 года
“” Глава 2. Компетенция президента РФ в условиях политическо
· правовой стабильности и в чрезвычайном положении
“” .1. Президент
· гарант Конституции
“” .2. Использование Президентом согласительных процедур
“” .3. Полномочия Президента в области кадровой политики
“” .4. Полномочия Президента в области обороны страны и обеспечения ее безопасности в чрезвычайных ситуациях
“” .5. Президент и внешняя политика
“” Заключение
“” Список литературы

Введение

Анализ института Президента в системе государственной власти России, несомненно, является одним из актуальных направлений в государственно-правовых исследованиях. Можно говорить, что в нашем обществе и в документах политических партий нет однозначного понимания конституционного статуса Президента.
Сторонники президентской формы правления, установленной федеральной Конституцией, видят в институте Президента широкие возможности обеспечения единства государственной власти. По убеждению многих идеологов формирования президентского государства большинство российских проблем говорят не об исторической ошибке, связанной с учреждением поста Президента. Во многом неудачи президентской власти вызваны, на их взгляд, общим крайне неблагоприятным социальным фоном (экономическими, политическими и правовыми условиями), в котором ей приходится действовать, нежели ее конструктивными недостатками. Концентрация значительных полномочий у главы государства обосновывается объективной необходимостью в условиях переходного периода и становления гражданского общества. Это обстоятельство оправдывает, по их мнению, то, что Президент вправе издать нормативный акт по любому вопросу в пределах компетенции Российской Федерации, если его содержание не противоречит основам конституционного строя.
Столь широкая трактовка размывает законодательное поле и законодательную власть. Она не вытекает из содержания Конституции, согласно которой по предметам ведения Российской Федерации (ст. 71 и 72) издаются федеральные законы (ст. 76). Очевидно, что сохраняется необходимость издания президентских указов по вопросам, не урегулированным федеральными законами. Их юридическая сила и срок действия должны быть определены, как представляется, федеральным законом. Таким образом, было бы уяснено соотношение закона и указа.
Авторы утверждают, что Конституция Российской Федерации установила своего рода “президентское всевластие”, а потому отступила от требований доктрины разделения властей.
Аргументы критиков конституционной доктрины президентской власти сводятся к трем положениям:
а) совокупность конституционных положений о статусе и полномочиях Президента открывает перспективу для бесконтрольной единоличной власти, что при известных условиях способно приостановить развитие демократических процессов и других позитивных сдвигов в обществе. Президент, согласно Конституции, оказывается как бы выведенным из системы разделения властей и может превалировать над всеми ними. Конституция России устанавливает столь широкие полномочия Президента, что сохранение демократии фактически зависит от благоразумия и других положительных качеств Президента, а в совокупности с тем, что Президент избирается всем народом, т. е. как бы получает мандат всенародного избранника, выводит развитие государственности за пределы права. Законодательный механизм досрочного прекращения полномочий Президента таков, что его нельзя считать реальным. Это значит, что Президент абсолютно свободен в своих решениях;
б) для жизни государства весьма опасны имеющиеся пробелы конституционного законодательства. Конституция не содержит даже указаний о необходимости принятия федерального закона о Президенте, где бы могли быть четко сформулированы правовые требования, предъявляемые к высшей должности в государстве. Для России необходима система правовых, политических и иных фильтров, исключающих приход к президентской власти случайных людей и авантюристов. Привлекательность поста Президента для разного рода политических “ловцов удачи” обратно пропорциональна степени их ответственности на Олимпе власти. “В какой стране возможно, чтобы актер-одиночка, не представляющий ничего, кроме слабости русского человека к бранному слову и к публичному скандалу, претендовал на роль предводителя ядерной державы, лидера государства с тысячелетней историей”,
· таков неутешительный вывод о президентстве известного философа А. С. Ципко;
в) конституционные предписания о недопустимости присвоения власти в Российской Федерации, а также о том, что “захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону”, не могут быть применены к Президенту. Он обладает столь значительной единоличной властью, что не может нуждаться в захвате власти и дополнительных полномочиях.
Приведенные доводы представляют собой далеко не весь спектр критических высказываний. О серьезности их свидетельствует то, что они перешли из сферы научных дискуссий на уровень официальных запросов Государственной Думы в Конституционный Суд.
Важный вывод связан с пробелами, противоречиями и устаревшими положениями в действующем законодательстве. Конституционный Суд подчеркнул, что такое состояние законодательства существенно увеличивает значимость прямого применения конституционных норм. Точка зрения, согласно которой полномочия Президента могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в ст. 15. Таким образом, Конституционный Суд, высказываясь за приоритет законодательного урегулирования вопросов, относящихся к предметам ведения Российской Федерации не исключил использования Президентом своих полномочий как гаранта Конституции в тех случаях, когда федеральный закон “молчит”.
Детального анализа требуют предложения отдельных политических партий кардинально решить проблему отношений Президента и ветвей власти путем внесения поправок в Конституцию. Это трудно реализуемо прежде всего с юридической точки зрения. Сам механизм принятия подобных поправок практически может привести к принятию новой Конституции, поскольку изменения коснутся основ конституционного строя (гл. 1) и большей части статей других глав Конституции. Такого рода предложения требуют поддержки трех пятых голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а затем последующего созыва Конституционного Собрания в соответствии со ст. 135 Конституции, предусматривающей наличие федерального конституционного закона. Пока такого закона нет и ближайшие перспективы его принятия неясны.
Целью представленной курсовой работы является изучение компетенции института президентства в России и полномочия президента нашей страны как в условиях политическо
· правовой стабильности, так и при чрезвычайной ситуации.
Глава 1. Формирование института президента в России и статус Президента
Историческая обусловленность возникновения института президентства

Институт президентской власти имеет сравнительно короткую историю в развитии poccийской государственности. Советской республике, какой Россия была в течение трех четвертей XX века, такого рода институт был органически чужд. С господствовавшей концепцией полновластия Советов, соединения в них законодательной и исполнительной власти был несовместим принцип разделения властей, одним из выражений которого является наличие в системе органов власти Президента.
Поэтому идея об учреждении поста Президента, первоначально возникшая еще в бывшем Союзе ССР, встретила значительное сопротивление части народных депутатов, сторонников сохранения советской власти. Однако набиравшие силу процессы демократизации, обновления всей государственной системы одержали верх, и в 1990 году пост Президента СССР был учрежден, что повлекло существенные изменения в Конституции СССР.
Вскоре аналогичный институт был установлен и в союзных республиках, где решения об этом принимались Верховными Советами.
В России вопрос об учреждении поста Президента решался более сложно. Съезд народных депутатов РСФСР высказался против его введения, и по инициативе одной трети депутатов был назначен всероссийский референдум, в соответствии с результатами которого указанный пост и был учрежден. В Конституцию РСФСР 1978 года были включены статьи, закрепившие принцип разделения властей, глава о Президенте; были приняты законы о Президенте Российской Федерации, о выборах Президента и некоторые другие нормативные правовые акты. Первый Президент Российской Федерации был избран путем прямых всенародных выборов 12 нюня 1991 г. )
Со времени учреждения в России института Президента прошло 13 лет. Закон “О Президенте РСФСР” от 24 апреля 1991 г.
· 1098-1 содержал всего 11 статей, многие из которых сохранили свое практическое значение, а часть приобрела совершенно иное юридическое и фактическое содержание. Тем не менее именно с этим актом связана историческая судьба президентской власти, истоки и причины ее трансформации, кризисов, взлета и падения. Упомянутый Закон, принятый Верховным Советом РСФСР, а спустя месяц утвержденный Съездом народных депутатов, характеризовал Президента как высшее должностное лицо РСФСР и главу исполнительной власти в РСФСР. Многие функции, полномочия и направления деятельности Президента были сформулированы таким образом, чтобы путем введения этого органа власти укрепить авторитет российской государственной власти и силу исполнительной власти, без которой невозможно выполнение законов.
Вопрос об учреждении должности Президента РСФСР в российском парламенте не вызывал столь оживленные прения и политическую конфронтацию, какие имели место ранее в Верховном Совете и на третьем Съезде народных депутатов бывшего Союза ССР при обсуждении всех “за” и против” введения поста союзного Президента.
Предложенная в то время концепция института Президента РСФСР как главы исполнительной власти и высшего должностного лица представлялась многим депутатам даже более демократичной, чем аналогичный институт власти на союзном уровне. Видимо, сыграло роль то обстоятельство, что полномочия Президента не ограничивали парламентские прерогативы и привилегии. Председатель Комитета по законодательству Верховного Совета Шахрай С.М., представлявший IV Съезду народных депутатов РСФСР Закон “О Президенте РСФСР” и конституционные поправки в связи с этим Законом, полагал, что “надо добиваться того, чтобы не превратить главу исполнительной власти в фигуру чисто декоративную
· для приема послов и вручения верительных грамот”. Такая “трогательная забота” об авторитете будущего Президента сегодня вызывает улыбку, зная характер и амбиции тогдашних и нынешних российских претендентов на этот пост.
Но суть не в этом. Вероятно, большинство депутатов разделяли его мнения по поводу будущих приоритетов во взаимоотношениях парламента и Президента. Ведь и при столь серьезном изменении системы высших органов Российской Федерации главная роль оставалась за Съездом и Верховным Советом. “Почему? Во-первых, все полномочия Президента определяются самим парламентом. Во-вторых, власть бюджета, власть денег. Все программы Президента, его администрации, вся исполнительная власть финансируются парламентом. В-третьих, парламент оставляет за собой право отменить любой указ Президента. При этом Президент должен издавать указы только на основании Конституции и законов, т. е. подзаконные нормативные акты. И парламент оставляет за собой право отрешить от должности Президента Российской Федерации”. Из 898 принявших участие в голосовании народных депутатов 690 высказались за утверждение Закона “О Президенте РСФСР”. Через два с небольшим года парламент, который, по словам С. М. Шахрая, полностью контролировался Президентом, оказался беспомощным перед исполнительной властью и ее силовыми структурами, выполнявшими приказ Б. Ельцина о штурме российского парламента в Белом доме. Конституционный кризис в России “разрешился” трагическими событиями 3
·4 октября 1993 г., после которых прежние аргументы и суждения о демократичности и перспективности существовавшей ранее системы разделения властей, зафиксированные в Конституции, потеряли смысл ввиду их практической несостоятельности. Для проверки истинности подобных суждений достаточно непредвзятой оценки чеченских событий, в результате которых были убиты или остались без крова тысячи мирных жителей. Для того чтобы в будущем избежать ущербность отечественной правовой системы и слабость конституционного законодательства, надо установить, что полномочия Президента следует начинать соответствующими указами, а военные действия должны быть ограничены согласием Совета Федерации. По своему характеру и последствиям такие события являются более чем достаточными для введения чрезвычайного положения и требуют принятия специальных законодательных мер по защите прав и интересов граждан.
Закрепленные в упомянутом Законе от 24 апреля 1991 г. четырнадцать правомочий Президента (ст. 5) заложили фундамент института Президента в России, сочетающий два основных компонента его статуса: фактического главы государства и конституционного главы исполнительной власти. Уже тогда Б.М. Лазарев и другие правоведы справедливо отмечали, что более высокий титул М. Горбачева, а затем и Б. Ельцина как высшего должностного лица в государстве имел не только престижный характер, но и налагал весьма серьезные обязанности на Президента. Однако в отличие от союзного Президент РСФСР в то время не был конституирован как глава государства и оставался только высшим должностным лицом РСФСР. Примечательно, что в последующие годы на уровень высшей должности стали претендовать и руководители других высших государственных органов. Может быть, по этой причине Конституция 1993 года и законодательство о государственной службе вообще отказались от термина “высшее должностное лицо” исходя из самостоятельности трех ветвей власти. В Сводном перечне государственных должностей Российской Федерации, утвержденном Указом Президента от 11 января 1996 г.
· 32, все наименования государственных должностей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, даны без каких-либо предпочтений, в едином списке. Более того, хотя названные там руководители и другие должностные лица органов государственной власти относятся к политическим государственным должностям категории “А”, их деятельность, учитывая политический характер, не считается, согласно законодательству, государственной службой. Имеется в виду, что статус, полномочия и ответственность этих лиц должны определяться специальными законами и иными нормативными актами.
После принятия Конституции 1993 года Закон “О Президенте РСФСР” 24 апреля 1991 г. признан Указом Президента от 24 декабря 1993 г.
· 2288 недействительным и не подлежащим применению как противоречащий Конституции и внесен на рассмотрение Федерального Собрания, на котором лежит обязанность отмены законов, утративших силу: К сожалению, этого пока не сделано, что, впрочем, касается многих десятков законодательных актов, фактически утративших силу, но до сих пор официально не отмененных парламентом. Скопление в одном законодательном массиве действующих актов и актов, фактически утративших силу, привело к тому, что у нас ни в одном органе нет законодательства в контрольном состоянии.
Из прежнего закона о Президенте в новую Конституцию не включен ряд нормативных положений, заслуживающих, на наш взгляд, внимания. Согласно упомянутому Закону 1991 года “Президент РСФСР не может быть народным депутатом. На время выполнения своих полномочий Президент приостанавливает свое членство в политических партиях и общественных объединениях. Президент РСФСР не занимает никакие другие должности в государственных и общественных органах и организациях”.
Вопрос о приостановлении членства в политических партиях не утратил своей актуальности, и сейчас это положение следовало бы восстановить, учитывая характер и последствия партийного членства для Президента. Хотя высказываются и другие суждения о формальном значении этой нормы для лиц, имеющих на этот счет твердые политические убеждения и избранных от тех политических партий, лидерами которых они являются. Думается, что в условиях острой политической конфронтации на данном этапе Президент должен как глава государства делать выбор в пользу беспартийности.
В Конституцию 1993 года включены большинство полномочий Президента из Закона “О Президенте РСФСР”: право законодательной инициативы, подписания и обнародования законов в течение 14 дней с момента их принятия, право отлагательного вето на принятые палатами законы с возможностью преодоления его парламентом при повторном рассмотрении закона, право назначения Председателя Правительства с согласия парламента, а также назначение и освобождение министров, дипломатических представителей объявление чрезвычайного положения, решение вопросов гражданства, предоставление политического убежища, награждение государственными наградами, осуществление помилования – Фактически за Президентом уже тогда были закреплены прерогативы главы государства, в том числе право вести переговоры и подписывать от имени РСФСР международные договоры (ст. 5). В организационно-административном аспекте Президент РСФСР не был подчинен ни Съезду народных депутатов, ни Верховному Совету. Контрольные полномочия парламента распространялись в значительной мере на Правительство, что, естественно, ставило проблему хотя бы формального дистанцирования Президента от этого органа. Уже в те годы Президент стал реально независим от парламента, поскольку законодательный механизм отрешения его от должности в случае нарушения Конституции, законов, а также присяги, как показала отечественная практика, не стал реальной мерой ответственности Президента. Теперь, согласно Конституции 1993 года, основанием отрешения от должности может быть только государственная измена или совершение особо тяжкого преступления (ст. 93). Как полагает ряд юристов, участие трёх органов в процедуре отрешения от должности, сама процедура и состав преступлений делают российский импичмент гораздо более сложным, чем в США и других зарубежных странах. Кстати говоря, в отечественном уголовном законодательстве отсутствует такой состав преступления, как “государственная измена”. По этой причине ради юридической точности необходимо дать официальное толкование этого понятия либо привести новый Уголовный кодекс в соответствие со ст. 93 Конституции.
Сравнивая некоторые аналогичные по содержанию нормы прежней и действующей Конституции, нельзя не обратить внимание на недостаток в последней эффективных сдержек и противовесов против эксцессов единоличной власти Президента. В Конституции 1993 года имеется предписание общего характера о том, что “никто не может присваивать власть в Российской Федерации” (ст. 3). Однако применительно к Президенту такая формулировка не имеет большого практического значения, учитывая реальный объем его полномочий и степень их концентрации на конституционном уровне.
Уроки конституционного кризиса 1993 года заставили многих из нас по-новому осмыслить цену демократии и роль государственных институтов власти. Сотрудничество или по крайней мере мирное сосуществование Президента со Съездом народных депутатов и Верховным Советом оказалось весьма кратковременным. И главной причиной противоборства были не разные ветви власти, а “по существу две самостоятельные политические системы”. “Именно советский характер представленных учреждений породил,
· как выразился Б. Ельцин,
· парадоксальное, но в общем-то закономерное явление: они вместо того, чтобы стать средоточием цивилизованного согласования интересов, направляют свои разрушительные усилия на исполнительную власть и Президента”.
Замена Советов народных депутатов другой системой представительных учреждений при одновременном усилении исполнительной власти и прерогатив Президента представлялась многим в 1993 году кардинальным решением развязки противоречий в системе государственной власти. Сам ход Конституционного совещания летом 1993 года, обширная полемика его участников по различным положениям проекта свидетельствуют об идее сконструировать такую модель сильной президентской власти, которая была построена на классической доктрине разделения властей при руководящей и координирующей роли главы государства.
Представляя президентский проект Конституции, один ее авторов, С.С. Алексеев, так охарактеризовал новое содержание президентской власти: “Глава государства
· это глава. Его ответственность
· за целостность государства. Он принимает меры, чтобы работал весь государственный аппарат, предотвращает разного рода кризисные ситуации, напрямую курирует Правительство. Федеральное Собрание состоит их двух палат
· Государственной Думы и Совета федерации. Причем Федеральное Собрание
· это законы. Правительство
· это управление. Суды
· это правосудие. Каждый занимается своим профессиональным делом, не претендуя ни на что другое. Вот почему через проект протянута идея президентского начала, может быть, не в том виде как это закреплено в учебниках, каких-то классических формах. Но президентское начало как главенствующее”.
Выступая на Конституционном совещании 5 июня 1996 года, Б. Ельцин связывал цели проведения конституционной реформы с ликвидацией угрозы анархии и безвластия, исключением возможности монополизировать власть со стороны любого института государства. Он утверждал, в частности, что “полномочия Президента ограничены правом парламента отрешать его от должности по заключению высшей судебной инстанции. При этом полномочия Президента Российской Федерации строго ограничены сферой федеральной компетенции. Он не может вторгаться в права субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Полномочия законодательного органа Российской Федерации ограничены правом Президента в случае затянувшегося правительственного кризиса распустить парламент и назначить новые выборы…”.
На этом же Совещании С.С. Алексеев уточнил концепцию о сущности президентско-парламентской республики, где глава государства
· Президент обеспечивает целостность государства, функционирование исполнительной власти, преодолевает кризисные ситуации, “где монополия законодательной власти принадлежит Федеральному Собранию, которое осуществляет высший парламентский контроль где реализуется на самом высоком уровне правосудие су, дом,
· и все это в условиях развернутого, надо надеяться, последовательного парламентаризма”. По существу С.С. Алексеев утверждал идею равной значимости для государства и общества Президента, парламента, исполнительной власти и судов, хотя, как в самом проекте Конституции, так и в ее окончательном виде, идею “последовательного парламентаризма” нельзя было увидеть даже через мощнейшее увеличительное устройство.
Анализ законодательства в части, касающейся властных отношений в новой системе координат “Президент
· Федеральное Собрание
· Правительство”, свидетельствует, что понятие “высший парламентский контроль” слабо применимо к Федеральному Собранию в том виде, как это существует в США, ФРГ и других демократических странах. Там определяющей чертой, типичной как для парламентских, так и президентских форм правления, является парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти.