Система органов исполнительной власти до

Содержание

“” Введение

“” . Организация исполнительной власти в России до 1917 г.
“” . Этапы развития исполнительной власти в России до 1993 г.
“” . Административная реформа исполнительной власти на современной этапе

“” Заключение
“” Список литературы

Введение

Успешная деятельность государства тесно связана с эффективной работой всех звеньев государственного аппарата как совокупности органов, осуществляющих различные функции государства. Впервые на конституционном уровне в России был закреплен принцип разделения властей, который означает не только выделение различных групп государственных органов, но и наделение их различными функциями. Статья 10 Конституции РФ гласит: “Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную”. Таким образом, в нашей стране исполнительная власть впервые была законодательно закреплена наряду с двумя другими ветвями власти.
В современных условиях в России особое значение приобретает эффективное функционирование исполнительной власти, создание оптимальной системы органов, осуществляющих повседневное государственное управление. Исполнительная власть является объективной необходимостью, она все чаще выступает как организующая деятельность государства. Именно эта ветвь власти обладает разветвленной системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих как в центре, так и на местах. Реальные характеристики этой ветви власти демонстрируют ее значимость для оценки состояния деятельности государственных механизмов. Особую актуальность приобретают проблемы, касающиеся исполнительной власти, в условиях проведения административной реформы, которая имеет многоаспектный характер и направлена на должную организацию государственных дел. Конечно, административная реформа касается в первую очередь системы исполнительной власти и ее роли в обеспечении государственного управления делами общества и государства. Однако она затрагивает и другие ветви власти в отдельности и их взаимосвязи.
С учетом федеративного устройства нашей страны важное значение, как теоретическое, так и практическое, имеет проблема построения единой системы исполнительной власти. Формирование целостной, эффективно работающей единой системы исполнительной власти в Российской Федерации невозможно без решения вопроса разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнями власти. Это является одним из главных направлений при формировании государственной властной вертикали. Не менее важное значение имеет также проблема взаимодействия федеральной, региональной и муниципальной властей.
Для концепции развития системы исполнительной власти важным является вопрос, касающийся понимания самой системы данной ветви власти и условий, влияющих на ее нормальное функционирование. Только в период с 1994 по 2001 г. система федеральных органов исполнительной власти реформировалась семь раз. В ряде случаев изменения отдельных структурных подразделений этой системы были неоправданными и не вызвались объективной необходимостью. При этом отсутствовало организационно-правовое обоснование образования, слияния, разделения органов исполнительной власти. Кроме того, происходило игнорирование интересов и задач государственной политики в той или иной сфере управления как системообразующего фактора, определяющего функциональное назначение того или иного органа управления.
Одним из путей устранения перечисленных негативных факторов явилось бы создание специальных федеральных законов, конкретизирующих системный подход к определению видов федеральных органов исполнительной власти, их назначения и функций. В настоящее время данная проблема решена на уровне Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти”. Установление организационно-правовых форм органов исполнительной власти должно сочетаться с определением правового статуса каждого конкретного органа исполнительной власти путем закрепления его в отдельном нормативном правовом акте. Это необходимо сделать и в целях обеспечения стабильности механизма государственного управления для укрепления российской государственности.
Таким образом, целью настоящей работы является анализ правовых проблем совершенствования структуры и деятельности одной из ветвей государственной власти – исполнительной, определение ее места в системе разделения властей.

1. Организация исполнительной власти в России до 1917 г.

Устройство государственной формы власти на протяжении нескольких веков сопровождают многочисленные проекты ее демократизации: путем ограничения самодержавия, создания конституционной монархии, республики. Однако и сегодня мы озабочены авторитарным использованием власти, и особенно власти исполнительной. Такое состояние проблемы обязывает рассматривать ее истоки в более широком историческом пространстве, чем это возможно при взгляде на проблемы исполнительной власти с позиций “текущего момента”.
Это важно и потому, что в учебной и исследовательской литературе просматривается тенденция начинать историю государственности Российской Федерации с 90-х годов ХХ в. Корни, традиции, обычаи, многие правовые нормы организационного характера формировались на протяжении всей истории государства Российского. Не понимать этого юристам – значит игнорировать исторический подход к изучению и оценке современного состояния государственно-правовых явлений.
Не затрагивая многочисленные проекты либерализации государственной власти (от декабристов и до времен Столыпина) и обобщающие современные труды по этим вопросам, в качестве опорных точек уяснения причин “сопротивления материала” в данном случае привлечем свидетельства двух лиц. Первым является М.М. Сперанский, и по сей день не оцененный в полной мере как теоретик государственного управления. Его знаменитые проекты времен Александра I свидетельствуют о подходах к усовершенствованию государственной власти в начале XIX в.
В роли второго эксперта и свидетеля опыта поиска либерализации государственной власти можно привлечь “негосударственника” Д.И. Менделеева. Современник событий начала XX в., создания первого “живого” опыта конституционного ограничения монархии, не юрист, но специалист системного анализа и знаток экономики России – Менделеев оставил, как представляется, весьма интересные наблюдения по проблемам исполнительной власти спустя век после проектов М.М. Сперанского. В своем труде “Заветные мысли”, который был завершен в 1905 г., он как бы продолжил эстафету оценки состояния российской государственности, начатую Сперанским, и высказал ряд предложений, адресованных потомкам, мимо которых сегодня пройти было бы несправедливо. В основу его анализа положены именно те параметры, которые и сегодня являются определяющими для изучения состояния и эффективности исполнительной власти. По существу же, работа Д.И. Менделеева – это проект преобразования государственности в начале прошлого века. Идеи, в ней отраженные, начали получать реализацию в реформах С.Ю. Витте и П.А. Столыпина, научно были отражены в правовой литературе первого и второго десятилетий века. Но в целом они вышли за рамки возможного в условиях России Первой мировой войны и стремительно идущих революций
Порядок формирования законодательной власти, предложенный Сперанским, можно охарактеризовать как восходящую снизу, от волостных властей к державной власти, пирамиду. Это система волостных, окружных, губернских дум, созываемых для формирования выборщиков следующего уровня дум и, соответственно, волостного правления, окружного, губернского советов; выборы членов окружного, губернского судов, система решения нужд своей территории. Этот план преобразований так и не был воплощен в жизнь. Однако он позволяет проследить методологию связанности представительной и исполнительной власти в условиях России.
Попытка применить доктрину разделения властей в условиях самодержавия четко прослеживается на представлении о легитимной основе Государственной Думы. “Государственная Дума государственных сил есть место, равное Сенату и министерству” (с. 77). Между всеми ветвями власти – “государственных сил” и державной властью императора должен находиться Государственный совет, через который все действия законодательной, судебной, исполнительной ветвей восходят к монарху. Борение между желанием улучшить систему на основе доктрины разделения властей и сохранить самодержавие привело к модели не трех, по сути, четырех ветвей власти; к тому эклектизму, который и сегодня проявляется в умах людей, причастных к проектированию в области государственного строительства.
Достаточно известны предложения Сперанского об устройстве системы министерств, организации их деятельности, о департаментах и об иных органах регионального управления, о достоинствах и недостатках министерств и других реально функционирующих органов исполнительной власти России первой четверти XIX в. Реальность и утопизм, скажем – идеализация предлагаемой схемы и механизмов управления в тех условиях, оценивались и современниками, и государствоведами России в более позднее время по-разному.
Проект М.М. Сперанского был реализован лишь фрагментарно – по “мере возможности”, а опубликован только в начале XX в. Это значит, что оценить его эффективность современники не могли. Под давлением российской действительности преобразования в системе государственного управления происходили медленно.
Только к 1905 г. законодательная власть вышла из определения “сословие”. Комитет министров как самостоятельный орган был ликвидирован, а число министерств и других органов, представленных в Совете министров, достигло 15.
Активизация внимания к проблеме усовершенствования государственной власти отразилась во множестве публикаций по этому вопросу. И естественно, что многие из них были навеяны проектом Сперанского. Именно с точки зрения преемственности и возможной новизны предложений в области организации управления представляет интерес работа Д.И. Менделеева “Заветные мысли”.
К методам администрации Менделеев отнес соединение двух параметров – гипотез и опытов. “Гипотезы” – это партии. “Опыт” – исполнители в делах административных. Неладная гипотеза дает и неладный опыт. Нужна администрация с определенными, осознанными “партийными” гипотезами или системой, целями и приемами. Им рассмотрен механизм смены ориентации на “партию” при неудачной политике.
Механизмы реформирования администрации (исполнительной власти) не могут существовать без новых по своему существу учреждений – консультативного центра – и без должного информационного обеспечения. Первая проблема структурно решается, по мнению Менделеева, на основе создания канцелярского совета для выработки общих законодательных предложений, – совета, подчиненного непосредственно первому министру (канцлеру). Вторая – на основе создания Главного статистического комитета.
По направлениям структурных преобразований в системе государственной власти Менделеев высказал около десятка пожеланий. Они касались личного примера в соблюдении не только прав, но и обязанностей избранных народом в Государственную Думу чиновников (выборных и коронных); закрепления права законодательной инициативы за Государственным советом до образования Государственной Думы, принадлежащего только монарху и министрам. Обсуждение проектов в Государственной Думе после обсуждения в Государственном совете и обратно до поступления на “монаршее благоволение” должно возбудить “своего рода равенство и соревнование между высшими совещательными и законодательными учреждениями”.
Пожелания касались и порядка формирования корпуса министров или главнокомандующих.
В своих предложениях Д.И. Менделеев не намного ошибся. В 1905 г. были созданы Совет министров, Министерство торговли и промышленности, во главе которого до 1917 г. сменилось восемь министров. Более сложно решалась проблема с Главным статистическим комитетом.
Создание условий для наиболее полного использования природных и духовных сил общества вплоть до революций 1917 г. оставалось камнем преткновения для государственной власти России (впрочем, таковым он является и сейчас). Медленно продвигалась государственная мысль и механизмы управления к пониманию неотвратимости перехода к новой политике.
Исследования историков показывают сложность взаимоотношений Думы, императора, Государственного совета по вопросам рационального использования природных и духовных ресурсов страны. Оставляя за пределами изложения достаточно известные факты из жизни системы государственной власти первых двух десятилетий XX в., напомним о том, что и сам император, который стремился быть самодержцем “как встарь”, был вынужден признать необходимость перемен.
Итак, самодержавное государство и ограниченная монархия XIX – начала XX в. формировали и сохраняли Российскую империю, осуществляли управление внутренними и внешними делами государства, но глубоко не удовлетворяли общественным ожиданиям и требованиям, которые диктовались ходом исторического развития и социальными процессами, характерными для индустриального развития демократических начал в политической и социальной жизни страны. Кризис назревал, затем стал очевидным и вызвал столкновение двух тенденций – буржуазно-демократической и пролетарской идеологий. В истории государственности России наступил период советского строительства, длившийся более семи десятилетий.
Деятельность государственных структур, всей системы власти периода СССР еще долго будет привлекать исследователей. Очевидно, что это государство обеспечило целостность страны в его прежних границах, в составе того многонационального, многоэтнического населения, который был сформирован в XIX в.; оно сумело противостоять войнам и другим испытаниям внутреннего и внешнего характера.

2. Этапы развития исполнительной власти в России до 1993 г.

В истории российского государственного строительства с Октября 1917 г. получили реализацию несколько форм организации государственной власти, которые имели свое научное обоснование, а еще больше – комментариев. Это доктрина Советов и доктрина разделения функций государственной власти в рамках советской системы. Такие доктрины достаточно хорошо исследованы за период развития советской науки, хотя термин “доктрина” применялся нечасто. В большей мере он был на вооружении зарубежных советологов. Тем не менее постепенно вызревала в науке государственного строительства и была легитимно оформлена Конституцией Российской Федерации 1993 г. доктрина разделения ветвей государственной власти.
Реализация государственной власти в России сразу после Октября 1917 г. и до принятия ныне действующей Конституции на основе избираемых Советов (сначала рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, а затем народных депутатов, избираемых на основе всеобщих, тайных равных и прямых выборов) дает основание сделать заключение о том, что через Советы в конечном счете была по существу реализована идея М.М. Сперанского о создании выбираемых Дум на всех уровнях государственного управления. Но произошло это не в условиях монархии и Российской империи, а в условиях российской республики.
Первая Конституция РСФСР 1918 г. в главе, которая называлась “Конструкция Советской власти”, закрепила принцип единства Советов и их систему, основанную на цепочке представительства по модели “снизу вверх”. На основе делегатов, представляющих последовательно областные, городские, губернские Советы, формировался российский съезд Советов – высший орган государственной власти. Принцип организационного единства государственной власти был зафиксирован и Конституцией РСФСР 1937 г. Но система преемственности – “снизу до верху” – была упразднена в связи с введением прямых выборов Советов всех уровней. В Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 85) система Советов РСФСР была определена как “единая система органов государственной власти”, которая включала Советы от Верховного до поселковых.
Для всего советского периода истории российской государственности характерна незавершенность разделения законодательной и исполнительной власти до логического конца. Законодательно этот вопрос также оформлялся по-разному.
Например, до 1936 г. функции исполнительного свойства выполнялись ВЦИК сначала РСФСР как самостоятельного государства. С 1924 г., когда РСФСР стала республикой в составе СССР, – совместно ВЦИК и Советом Народных Комиссаров (СНК). Конституция 1918 г. квалифицировала ВЦИК как “высший законодательный, исполнительный и контрольный орган”. А СНК – как орган “общего управления делами”.
Конституция СССР 1936 г., и соответственно, Конституция РСФСР 1937 г. впервые использовали термин “законодательная власть” применительно к Верховному Совету СССР и РСФСР (как и других республик, входивших в состав Советского Союза). Более общая формула “органы государственной власти” – охватывала как законодательные, так и исполнительные органы. Последние представляли Совет Министров РСФСР – Правительство РСФСР – высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти (ст. 122). По существу, был намечен путь к реализации модели разделения власти на законодательную и исполнительную на уровне высших органов власти. Смешанной оставалась природа Президиума Верховного Совета, который мог выполнять и законотворческую, и распорядительную деятельность.
Местные органы государственной власти этого периода были представлены Советами депутатов трудящихся всех уровней – от областных до поселковых Советов. Система исполкомов была привязана к Советам. Исполкомы назывались “исполнительными и распорядительными органами местных Советов” депутатов трудящихся.
В Конституции 1978 г. вся система советов – от Верховного до поселкового Совета народных депутатов – была определена как “единая система органов государственной власти” (ст. 85). Но одновременно с этим единство органов законодательной и исполнительной власти было отражено в названии главы V Конституции. Был изменен заголовок: “Высшие органы государственной власти и управления РСФСР”. Совет Министров РСФСР – Правительство РСФСР – характеризовался как “высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти РСФСР”. Таким образом, при наличии общего объединительного признака наблюдалось и разделение органов, осуществлявших законотворческую и исполнительную деятельность. Новым стало и название главы о местных органах: “Местные органы государственной власти и управления в РСФСР”. Это также свидетельствует о приближении к пониманию самостоятельной роли исполнительных комитетов местных Советов. И неслучайно в структуре Конституции была выделена глава 18 “Исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов”.
Единство и целостность системы органов государственной власти, и особенно исполнительных и распорядительных органов власти, исполнительных комитетов местных Советов, обеспечивались конституционно закрепленным принципом – принципом демократического централизма. Этот принцип закреплен в ст. 3 Конституции 1978 г. Он означал “выборность всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетность их народу, обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих”. Демократический централизм сочетал единое руководство с инициативой и творческой инициативой на местах, ответственностью каждого государственного органа и должностного лица. Так устанавливала Конституция. Однако эти черты демократического централизма, подкрепленные принципом двойного подчинения исполнительных органов местных Советов, не всегда получали полное развитие на практике, и это в значительной мере объяснялось еще одной особенностью советского периода российской государственности. Речь идет о руководящей и направляющей силе “ядра политической системы” советского общества – КПCC (ст. 6 Конституции РСФСР 1978 г.).
Построение высших органов государственной власти по Конституции РСФСР 1918 г., когда Россия выступала самостоятельным государством; по Конституциям 1924, 1937 и 1978 гг., когда РСФСР являлась республикой в составе СССР, и, наконец, по Конституции 1993 г., которая является Основным законом Российской Федерации – России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, позволяет отметить некоторые дополнительные наблюдения. Они касаются вопроса механизма связи и зависимости между органами законодательной власти и органами исполнительных и распорядительных функций по всей их системе и легитимной основы связи органов государственной власти, включая и исполнительные, с системой партийного руководства в политической системе страны.
Динамика взаимодействия органов законодательной власти и исполнительно-распорядительных органов, которые в период действия первых четырех Конституций РСФСР в полной мере нельзя назвать ветвью исполнительной власти, просматривается достаточно ясно. Здесь, на фоне прочной “двойной” связи (двойного подчинения) органов управления на высшем (центральном) уровне и на уровне местных органов управления – исполнительных органов Советов, по-разному решалась проблема полномочий высших органов власти. По Конституции РСФСР 1918 г. ведению Всероссийского Съезда Советов и ВЦИК подлежали “все вопросы общегосударственного значения”. Конституция давала общий перечень таких вопросов, указывала на предметы исключительного ведения Съезда. Применительно к общему перечню ведения была сделана оговорка: “Сверх перечисленных вопросов, ведению Всероссийского Съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов подлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению” (п. 50). Относительно органов государственной власти на местах было сказано, что в границах “своего ведения Съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах данной территории власть; в период между съездами такой властью является Исполнительный Комитет” (п. 56). Глава XII Конституции определяла предметы ведения органов советской власти на местах.
Этот порядок был сохранен и в Конституции 1925 г. Но в Конституции СССР 1936 г. и в Конституции РСФСР 1937 г. жесткая связь сверху вниз “при определении предметов ведения и полномочий” подверглась изменениям. Это видно из ст. 31 Конституции СССР. Согласно этой формулировке, Верховный Совет СССР осуществлял все права, присвоенные Союзу Советских Социалистических Республик (об этом сказано в ст. 14), “поскольку они не входят, в силу Конституции, в компетенцию подотчетных Верховному Совету СССР органов СССР: Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР”. Заметим, что аналогичной записи в адрес союзных республик в Конституции СССР 1936 г. не содержалось, хотя глава о высших органах государственной власти союзных республик в ней была, и она предшествовала главе об органах государственного управления СССР.