Национально – культурная автономия в России

3
1.СТАНОВЛЕНИЕ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ТЕОРИИ НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ
АВТОНОМИИ
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·8
2.РАЗВИТИЕ КУЛЬТУРНОЙ АВТОНОМИИ НАРОДОВ СССР И ЕЕ ОСОБЕННОСТИ
·15
3.ПРАКТИКА ФОРМИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ АВТОНОМИИ
В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД 37
3.1. Юридическое оформление этнических и этноконфессиональных прав народов России
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·37
3.2. Местное самоуправление и национально-культурная автономия55
3.3. Опыт сохранения и развития национальных языков
и национального образования и развитие национальной культуры
·
·67
Заключение
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·79
Литература
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·86

ВВЕДЕНИЕ

Феномен национально культурной автономии (НКА) является достижением мировой демократии. Напомним, что во второй половине XIX века европейская социал-демократия “вышла” на обсуждение проблемы межнациональных отношений и национальной политики. Появились первые теоретические проблемы. Одной из идей была идея культурно-национальной автономии, предложенная и обоснованная К. Реннером и О. Бауэром.
В программе австро-венгерских социал-демократов предполагалось создать такую автономию тем областям империи, где компактно проживали национальные меньшинства, а также компактно существовавшим в разных местах Австро-Венгрии. Таким образом, авторы идеи НКА связывали ее осуществление с территориальным фактором. И только значительно позже появляется понимание экстерриториальной НКА. В ХХ веке многие государства мира стали использовать институт экстерриториальной НКА как эффективный способ решения этно-национальных проблем. В СССР в 20-30-е годы использовались оба варианта НКА. Впоследствии, как известно, от этой практики отказались, заменив ее “национальной государственностью”, а идеи НКА подвергались запрету и преследовались.
Идея и практика НКА вновь получила право на существование в России благодаря “Концепции государственной национальной политики Российской Федерации” (1996 г.) и закону “О национально-культурной автономии” (1996 г.). Подчеркиваем, что национальные сущности НКА основываются на мировом опыте, т.е. как экстерриториальное образование. Это “форма национально-культурного самоопределения” граждан, которые считают необходимым сохранить свою этническую самобытность, язык, культуру. В тексте закона “О национально-культурной автономии” нет дополнений о том, как проживают эти граждане: компактно или дисперсно. Следовательно, подобные формы самоопределения могут создавать любые диаспоры. Впрочем, в документе это понятие отсутствует, а фигурируют граждане, относящие себя к определенным этническим общностям.
Обращает внимание тот факт, что государство рассчитывает на инициативу граждан в решении столь существенных проблем. При этом со стороны государственных органов общеизвестна поддержка и содействие. Другими словами, НКА представляется как элемент гражданского общества.
Российскому государственному обществу далеко до зрелости, оно только формируется, испытывая значительные трудности. Одна из них
· своеобразное сочетание подданнического и активистского типов политической культуры.
Опыт последнего десятилетия доказал несостоятельность как советской марксистской, так и многих западных этнополитических доктрин, постулировавших стирание этнических различий и затухание этнического самосознания народов под воздействием индустриализации, урбанизации, и глобализации. Напротив, этническое самосознание лишь обостряется в результате сопротивления указанным унификационным тенденциям. Вместе с тем оно возрастает также под влиянием демократизации общества, при увеличении возможности свободного волеизъявления граждан. Так, расширение в России возможностей свободной этнической самоидентификации обусловило появление 45 новых этнических общностей (всего их стало 172) за период между последней советской переписью населения (1989 г.) и первой российской (микроперепись 1994 г.). Оказалось, что многие этнические общности, считавшиеся в советское время ассимилировавшимися с родственными народами, на самом деле сохраняют свою этническую самобытность и особое самосознание.
В 90-х годах впервые за многие десятилетия (по крайней мере за последние сорок лет) переломилась тенденция сокращения доли русских в составе населения России. Доля русских в населении России увеличилась на 1,42 пункта (с 81,53% до 82, 95%). Это процесс обусловлен прежде всего притоком русских мигрантов из новых независимых государств. Несмотря на драматические порой причины исхода русских из многих новых независимых государств, последствия их прибытия в Россию являются преимущественно положительными, как для самого русского этноса, так и для страны в целом.
Наибольшие в абсолютном и относительном измерении потери в численности среди народов России были у евреев и немцев. Сократилась в России и численность большинства диаспор новых независимых государств, например белорусская, молдавская, узбекская, украинская. Одновременно росла численность диаспор некоторых других народов, в основном за счет беженцев из Закавказья.
В угрожающих масштабах (от 10% до 50%) продолжается сокращение численности большей части коренных малочисленных народов Севера. Этот процесс развивался на территории большинства округов даже интенсивнее, чем за их пределами, что можно поставить в качестве одного из самых серьезных упреков национальной политике России предшествующего десятилетия.
Рост территориальной концентрации этнических общностей. Русское население сосредоточивается в краях, областях и в автономных округах и сокращается численно в большинстве республик. Представители крупнейших титульных национальностей российских республик увеличили свою численность и удельный вес в составе населения районов традиционного проживания и одновременно сократили свое присутствие в большинстве других регионов. Исключением из этого правила стали лишь марийцы, хакасы, алтайцы и балкарцы, доля которых в населении соответствующих республик уменьшилась. Специфические тенденции характерны для чеченского этноса.
В России национальные меньшинства проживают во всех регионах и составляют около 12% населения. Нельзя не согласиться с мнением специалистов-этнологов, что в Российской Федерации удалось избежать открытых конфликтов и сколько-нибудь значительных форм проявлений иных форм конфронтации между этническим большинством – русскими и какими-либо этническими меньшинствами. Уровень этнических миграций из России значительно ниже, чем из любой другой страны Содружества. Однако этнополитическая и социально-экономическая ситуация в стране остается сложной, а следовательно, необходимо укреплять правовую основу для артикулирования и реального учета интересов всех некоренных этносов, проживающих в России.
Как будет складываться практика воплощения идеи национально-культурной автономии? Будет ли эта форма национального самоопределения эффективна в условиях Российской Федерации? В принципе, национально-культурные сообщества, землячества, существующие в России, имеют определенный опыт в решении проблем национально-культурного развития.
Целью данной работы является исследование национально-культурной автономии в России в 20 веке.
Для этого нам необходимо рассмотреть становление отечественной теории национально-культурной автономии; проследить развитие культурной автономии народов СССР; а также проанализировать практику формирования национально-культурной автономии в постсоветский период.
Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

ГЛАВА ПЕРВАЯ
СТАНОВЛЕНИЕ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ТЕОРИИ
НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ АВТОНОМИИ

Российский опыт осуществления национально-культурной автономии пока еще недостаточно известен. Широко распространено мнение, что в России культурно-национальная автономия не получила реального осуществления. Это утверждение, однако, не совсем верно. В действительности культурная (иначе – персональная, экстерриториальная) автономия являлась одной из альтернатив решения национальных проблем в России в начале ХХ века, и особенно в переломные – 1917-1922 – годы. Достаточно сказать, что национально-культурная автономия, отстаивавшаяся практически всем спектром политических партий России, как общероссийских, так и национальных, за исключением самых крайних флангов (монархисты и большевики), получила вполне реальное воплощение в политической и законотворческой практике большинства всероссийских, областных и национальных, кроме белогвардейских, правительств. Другое дело, что установление советской власти на большей части территории страны привело к утверждению сугубо территориального подхода к решению национального вопроса, к отрицанию позитивного потенциала культурной автономии, а затем и к полному ее забвению.
Теория национально-персональной (культурной, экстерриториальной) автономии пришла в Россию из многонациональной Габсбургской монархии. Сущность концепции ее авторов, К. Реннера (Р. Шпрингера) и О. Бауэра, заключалась в том, что источником и носителем национальных прав должны служить не территории, борьба за которые лежит в основе большинства межнациональных конфликтов, а сами нации, точнее национальные союзы, конструируемые на основе добровольного личного волеизъявления. Персональную принадлежность граждан к тому или иному союзу должен был представлять институт так называемого кадастра (переписи), составленного на основе личных заявлений совершеннолетних граждан. В системе национально-персональной автономии кадастр получал не меньшее публично-правовое значение, чем территория для национально-отграниченной области.
Создаваемые на основе кадастров национальные сообщества получали статус коллективного юридического лица, обязуясь заботиться о защите прав и удовлетворении культурных потребностей нации, издавая и проводя через свои законодательные и исполнительные институты законы в рамках действующей в данном государстве конституции. Для получения необходимых финансовых средств органы национального самоуправления получали право налогообложения членов сообщества.
Происходила, таким образом, деэтатизация сферы межнациональных отношений, а национально-культурная автономия превращалась в важный элемент формирования гражданского общества.
Таким образом, австромарксистский вариант национально-культурной автономии отличали три определяющих признака: персонализм, т.е. принцип добровольной этнической самоидентификации, экстерриториальность, позволяющая удовлетворять национальные интересы и права, не нарушая территориального status quo, и признание национальных сообществ коллективными субъектами права, правомочными с точки зрения представительства и защиты специфических интересов сообщества. Поскольку предложенная австромарксистами модель не увязывалась жестко с территорией, она получила название экстерриториальной автономии. Иначе эта автономия называлась персональной, так как предполагала включение индивида в тот или иной национальный союз на добровольной, личностной основе. Третье название, культурно-национальная автономия, определялось тем, что ее функции распространялись на сферу культуры.
Исторически идея НКА особенно ярко проявилось в период подготовки реформы местного самоуправления в 50-60 гг. ХIХ века. Тогда в спорах между
·западниками
· и
·славянофилами
· проявилось именно это противоречие. Поскольку, говоря об устройстве местной власти,
·западники
· были сторонниками полного их огосударствования и воспринимали только идею местных органов государственной власти как филиалов центральной власти, в то время как
·славянофилы
· полностью отождествляли местную власть с общинным или общественным самоуправлением.
В России австромарксистская идея нашла горячих сторонников, претерпев определенную трансформацию. Одни, в частности, кадеты, увидели в ней универсальный способ решения национального вопроса в полиэтнической России, реальную альтернативу его территориальному решению, будь то федерация или территориальная автономия, альтернативу, способную, с их точки зрения, предотвратить распад страны.
Причем, до 1917 г. в программе кадетов говорилось лишь о праве на культурное самоопределение. IX съезд партии в июле 1917 г. внес в нее дополнения, основанные уже на классической модели национально-персональной автономии. Другие, и таких было большинство (эсеры, трудовики, меньшевики, многие национальные партии), рассматривали эту модель, прежде всего, как оптимальный способ решения проблемы дисперсных этносов и меньшинств.
Реальный исторический опыт периода революции и гражданской войны стал развиваться преимущественно в последнем направлении. Экстерриториальная национально-персональная автономия в политической практике этих лет воспринималась именно как необходимая форма обеспечения интересов меньшинств.
Россия виделась федеративной демократической республикой с территориальной автономией национальных окраин и экстерриториальной автономией дисперсных этносов.
Обращение к идее НКА в современных условиях было обусловлено тем, что для многих политиков и ученых все более очевидной становилась необходимость реформирования существующей в СССР системы национально-государственного устройства, таящей в себе деструктивный и конфликтогенный заряд огромной силы. И чем яснее обнажалась иллюзорность и утопичность национально-территориального принципа государственного устройства, тем все более настойчивым становилось обращение к забытой идее. С распадом СССР и возникновением новых государств, обернувшихся для национальных меньшинств правовой дискриминацией, вынужденной миграцией, а местами и принудительной депортацией, интерес к НКА еще более возрос. К заложенному в ней позитивному потенциалу стали обращаться политики, ученые, и публицисты самой разнообразной политической окраски. После долгих лет забвения НКА объявляется “эффективной мерой регулирования межэтнических отношений”, “наиболее глубокой и действенной формой реализации прав и интересов национальностей”, способной “обеспечить поступательное развитие и совершенствование многонационального общества” и т.п.
Вместе с тем в трактовке НКА, ее функций и задач, структуры и механизма деятельности сразу же наметился разброс мнений и подходов. Одни, основываясь на классическом понимании НКА, характеризуют ее как “поразительно гибкий механизм: люди добровольно ассоциируют себя с определенной культурной группой – это может быть конфессия, а может быть и этнос. Человек может вообще никак не декларировать своей принадлежности к какой-либо группе, это в каком-то смысле даже выгодно – платить не надо. Но если он желает культурно и политически соучаствовать в жизни организованного политически этноса или конфессии, он себя объявляет принадлежащим к нему или к ней. Он участвует в выборах национального или конфессионального совета. И, наконец, он платит тот налог, который этот совет устанавливает.
Непременное условие при этом – добровольность. Это решает целый ряд достаточно неприятных в других условиях вопросов, например, вопрос об ассимиляции или, наоборот, о развитии национальной культуры. Этнос, который не хочет платить за национальные культурные институты, может спокойно, тихо и добровольно ассимилироваться, хотя никто его к этому не будет принуждать”.
В рамках этого подхода выдвигаются принципиально различающихся между собой предложения. Суть одного из них директор Института этнологии и антропологии РАН В.А. Тишков выразил следующим образом: “Не вместо, а вместе с национально-государственными образованиями национально-культурная автономия является важнейшей формой самоопределения народов Российской Федерации и условием осуществления основного принципа плюралистического общества – “единство в многообразии”. Другие варианты основываются на замене (немедленной или постепенной) национально-территориального принципа государственного устройства сугубо территориальным и на переходе от национально-территориального к культурно-национальному принципу организации автономии.
Другие исходили из узкого понимания НКА, определяя ее как “систему национального самоуправления в форме различных национально-культурных центров, обществ, союзов, объединений, способствующих свободному развитию национальной культуры, языка, школы и других общественных институтов, дисперсно проживающих в инонациональной среде
·”.

ГЛАВА ВТОРАЯ
РАЗВИТИЕ КУЛЬТУРНОЙ АВТОНОМИИ НАРОДОВ СССР
И ЕЕ ОСОБЕННОСТИ

Первыми к практической реализации национально-культурной автономии приступили адепты национально-религиозного единства мусульман России. Уже в июле 1917 г. на совместном заседании трех всероссийских съездов (общемусульманского, военного и духовного) они провозгласили культурно-национальную автономию мусульман Внутренней России и Сибири. День провозглашения автономии, 22 июля, был объявлен национальным праздником мусульман. 31 июля II Всероссийский мусульманский съезд принял документ под названием “Основы национально-культурной автономии мусульман Внутренней России и Сибири”, который предусматривал предоставление “мусульманам-тюрко-татарам” статуса юридического лица. Высшим законодательным органом автономии, представлявшим нацию вовне, объявлялось выборное Национальное собрание (миллят-меджлиси). В качестве исполнительного органа для управления культурными, религиозными и финансовыми делами образовывалось Национальное управление (правительство), состоящее из трех ведомств (назаратов): по делам религии, просвещения и финансов.
Территория “внутренней России” со значительным мусульманским населением делилась на национальные губернии во главе с губернскими национальными собраниями, формируемыми на выборной основе. Губернское собрание для ведения религиозных дел избирало мухтасиба, для управления вопросами просвещения – инспектора по просвещению, финансовыми делами – управляющего финансами. Национальная губерния делилась на национальные округа во главе с помощниками мухтасиба, губернского инспектора по просвещению и управляющего финансами. В каждом городе и деревне для ведения культурно-национальных деле избиралась комиссия в составе учителя, имама и представителя населения из мусульман.
Для защиты прав и интересов мусульман в кабинете министров в Петрограде учреждался пост статс-секретаря в ранге министра с правом решающего голоса, который должен был замещаться мусульманином. Правительство не должно было вмешиваться в культурно-религиозные дела мусульман, предоставляя вместе с тем ежегодно средства для покрытия расходов по культуре, просвещению и религии пропорционально численности мусульманского населения. Практическое осуществление культурно-национальной автономии и подготовка созыва Национального собрания возлагалась на Комиссию мухтариата с местонахождением в Уфе.
Провозглашенная мусульманскими съездами в Казани культурно-национальная автономия представляла собой адаптированный к условиям дисперсного расселения мусульман в России вариант национально-персональной автономии с присущими ей основными чертами: экстерриториализмом и признанием союза мусульман субъектом права. Третий элемент – персонализм, т.е. добровольное вхождение индивида в то или иное национальное сообщество, заменялся конфессиональным признаком – принадлежностью тюрко-татар к исламу.
В 1917-1918 гг. идея национально-персональной автономии была использована Центральной украинской радой для решения проблемы национальных меньшинств на Украине. В сентябре 1917 г. в Киеве при содействии Рады состоялся съезд народов России. Он провозгласил право всех населяющих ее народов как на территориальную, так и на персональную автономию (“конструирование наций в публично-правовой союз, охватывающий ее членов на всем протяжении государства”). Компетенция и конкретные формы автономных национальных союзов должны были определяться национальными учредительными собраниями.
После провозглашения в ноябре 1917 г. Украинской Народной Республики Центральная рада в III Универсале объявила национально-персональную автономию для русского, еврейского и польского национальных меньшинств. 9 января 1918 г. на Украине был принят закон, предоставлявший право на экстерриториальную автономию трем заявленным в III Универсале меньшинствам. Для других это право предусматривалось при условии специального заявления Сенату о принадлежности к данной национальности не менее 10 тыс. граждан, без различия пола и вероисповедания.
Это был первый в мировой практике закон о национально-персональной автономии, носивший характер конституционного, т.е. включающего персональную автономию в общие конституционные рамки, не устанавливая подробной картины всех ее публично-правовых институтов.
Украинский закон отличался от классического австрийского варианта персональной автономии, поскольку касался лишь “неукраинских” меньшинств, что лишало украинский народ возможности, воспользовавшись формами персональной автономии, объединить сотни тысяч украинцев, живущих вне пределов этнографической Украины (на Кубани, в Сибири, на Дальнем Востоке) и тяготевших к связям с Радой, создавая органы экстерриториальной автономии, подобные Головной украинской раде в Сибири.
Еще одна попытка претворения в жизнь национально-персональной автономии была предпринята сибирскими областниками, политическая и законотворческая практика которых базировалась на близком к эсеровскому варианте национальной программы: широкая автономия Сибири в федеративной демократической России и обеспечение национальных прав через предоставление территориальной автономии народам, имеющим компактную территорию расселения, и экстерриториальной, персональной – национальным меньшинствам и “нациям без территории”, к которым были отнесены сибирские татары, “народы персидской крови”, т.е. бухарцы, и “тунгусские племена”.
Разрабатываемая областниками модель основывалась на принципах экстерриториализма, персонализма и признания национально-персональных союзов юридическими лицами, субъектами права, т.е. на принципах, отличавших этот вид национальной автономии от других. Предлагалась следующая структура ее органов: высший представительный орган – Национальный совет, низшие автономные единицы – сельские, волостные, городские советы, общины, рады, гмины, рады и т.п. (у каждой национальности свои). К автономным функциям были отнесены культурно-просветительная деятельность, религия, экономика, – т.е. компетенция органов национально-персональной автономии была достаточно широкой. Содержание национальных союзов возлагалось на общегосударственные, городские, волостные, земские органы. Национальным союзам предоставлялось также право налогового обложения своих членов, заключения займов и иных финансовых мер. Эта программа была сформулирована в решениях сибирской конференции общественных организаций в августе 1917 г. и принята I съездом областников, который проходил в октябре 1917 г. в Томске.
К областническому съезду был приурочен созыв I съезда мусульман Сибири и Дальнего Востока, открывшийся в Томске 4 октября. Съезд заявил о присоединении к факту провозглашения культурно-национальной автономии всероссийскими съездами. Для Сибири создавался свой культурно-национальный центр – Центральный совет союза сибирских губернских мусульманских советов, действия которого объявлялись временными до созыва Сибирской областной думы. Компетенция органов мусульманского самоуправления в Сибири понималась достаточно широко. Сюда были отнесены не только вопросы культуры, но и экономические, военные, профессиональные, конфессиональные проблемы. Осуществление автономии мыслилось в рамках автономной Сибири.
Ориентация сибирских мусульман на областников была связана в первую очередь с тем, что к этому времени они уже провозгласили право национальных меньшинств, в том числе татар, на национально-персональную автономию. Кроме того, организаторы мусульманской автономии в Сибири не могли не учитывать и того фактора, что идея культурно-национальной автономии разделялась далеко не всеми лидерами мусульманского движения в России. И если до октября 1917 г. ее адепты были полны решимости осуществить культурно-религиозную автономию мусульман, то после прихода к власти большевиков, которые не признавали культурно-национальную автономию, ситуация радикальным образом изменилась. Национальное собрание, заседавшее в Уфе с 20-го ноября 1917 года по 11-е января 1918 года, провозгласило образование “Идель-Урал-Штаты”, мусульманского государства с территорией между Волгой и Уралом. Анклавы мусульманского населения на территория Сибири оставались за пределами Урало-Волжской республики. Это означало, что сибирские татары не получали никаких гарантий национально-культурного возрождения.
Одновременно Национальное собрание выработало Конституцию – “Основные положения о культурно-национальной автономии мусульман тюрко-татар Внутренней России и Сибири”, а также ряд других документов об управлении духовно-религиозными и культурно-национальными делами.